• abril 22, 2024

Evaluación de la eficiencia de los procesos en la obtención de permisos de construcción

El sector de la construcción en Santa Cruz tiene una modesta participación en el producto interno bruto del departamento. El año 2021, representó un 2.6% del total del PIB departamental (ver gráfico n°1). Sin embargo, aunque en términos de producción existan sectores con mayor relevancia en el departamento como la agricultura (19.12%) o la industria manufacturera (15.77%) su importancia deriva de dos aspectos: i) el sector de la construcción tiene una importancia significativa en el empleo ii) existen industrias que dependen del sector de la construcción. 

Según el Instituto Nacional de Estadística (INE) al segundo trimestre del año 2022, el 7.98% de las personas que cuentan con un empleo trabaja en el sector de la construcción en Santa Cruz. En total, 126131 personas en Santa Cruz trabajan en el sector de la construcción. La importancia del sector de la construcción radica también en su importancia para absorber mano de obra poco calificada, impactando en la reducción de la pobreza y aumentando los ingresos de las personas ubicadas en los deciles más bajos de la distribución del ingreso, como destaca Fernanda Wanderley: “En Bolivia, el dinamismo económico, principalmente en el sector terciario compuesto por finanzas, comercio, servicios, construcción y transporte, así como el mayor nivel de empleo y de remuneración en estos sectores, contribuyeron para las mejoras significativas en los indicadores de pobreza y desigualdad monetaria” (Wanderley, 2018). 

Como ya se mencionó, la importancia del sector de la construcción, también deriva de su encadenamiento productivo con otros sectores como los proveedores de insumos (áridos, cemento, pintura, cerámica, etc), servicios profesionales (ingenieros civiles, arquitectos e

hidrosanitarios, etc), otros servicios de apoyo logístico y servicios financieros.

  1. 1. Las empresas constructoras

Si revisamos la composición de los negocios por tipo de actividad en el departamento de Santa Cruz, se observa, según datos de FUNDEMPRESA, que la mayoría (36%) se dedican a actividades comerciales de ventas por mayor y menor. Otro 30% presta algún servicio de transporte y almacenamiento (10%), elabora manufacturas (10%) u ofrece servicios profesionales (10%). Las empresas constructoras (9%) son la siguiente categoría en importancia, con casi 3 mil unidades dedicadas a este rubro en el departamento. 

De las empresas resulta importante observar su composición interna bajo dos criterios: el tipo societario1 bajo el cual registran su actividad y el tamaño de estas empresas. Tal desagregación nos acerca a la comprensión de cual es la perspectiva de crecimiento que pueden tener las empresas constructoras. 

Como se observa en el gráfico n°3 en el sector de la construcción hay: 1478 microempresas (55.9% del total); 189 pequeñas empresas (7,2% del total); 126 medianas empresas (4.8% del total) y 20 empresas categorizadas como grandes (menos del 1% del total). Es importante recalcar que, del total de empresas en el rubro de la construcción, 830 (el 31.4% del total) no reportaron su tamaño. Se observa también una relación entre el tamaño de empresa y el tipo societario, las microempresas están principalmente (72%) constituidas por empresas unipersonales, mientras que las pequeñas y medianas empresas están constituidas principalmente por sociedades de responsabilidad limitada, 70% y 74% respectivamente, mientras que las grandes empresas están constituidas principalmente por sociedades anónimas y sociedades de responsabilidad limitada.

1 En este documento resumimos la información en solamente 3 tipos societarios: Empresas unipersonales, Sociedades de Responsabilidad Limitada y Sociedades Anónimas, si bien en Fundaempresa existen más categorizaciones, estos 3 tipos societarios representan más del 99% del conjunto de empresas en Santa Cruz. 

2. Desempeño del sector de la construcción en el departamento de Santa Cruz

Como se mencionaba en Asuntos Públicos N°198, el departamento de Santa Cruz experimentó en el periodo 1989-2019 un proceso de crecimiento que destaca con respecto a los demás departamentos del país. Según datos del INE, la tasa de crecimiento promedio en esos años fue de 4.92% (la segunda más alta del país después de Tarija), acompañado de ese crecimiento económico vino un crecimiento demográfico igual de importante. Ambos factores, incremento de los ingresos y crecimiento demográfico hicieron que Santa Cruz, en los últimos años se convierta en el departamento que mayor cantidad de metros cuadrados construidos 

La etapa número tres, en el contexto de la liberalización, contó con un paquete de reformas legales con el objetivo de asegurar la competencia entre las nuevas empresas de telecomunicaciones. La nueva legislación permitió que los precios y tarifas de los servicios de telecomunicaciones sean establecidos libremente, excepto en el caso de los proveedores de servicios que tengan una posición dominante en el mercado, en cuyo caso los precios de estos servicios serán regulados por la Superintendencia d

  1. 2. Resultados obtenidos de la evaluación de eficiencia en los permisos de construcción

La Fundación POPULI realizó un estudio enfocado en recolectar información que nos permita cuantificar el tiempo de duración del proceso de obtención del permiso de construcción y los costos asociados a este trámite. En esta sección se presentarán los resultados obtenidos en el estudio.

2.1. Tipificación de las construcciones en Santa Cruz

En el estudio económico se calcula la duración del proceso de obtención del permiso de construcción y su costo para 3 tipos de construcción: viviendas, comercio y edificios multifamiliares, esto debido a que esos 3 grupos aglutinan el 91% del total de obras activas según los datos del Observatorio Urbano de Santa Cruz (2018), el número de obras activas se distribuye de la siguiente forma: viviendas (79%); Comercial (3%) y Edificio Multifamiliar (9%). 

2.2. Tiempo de trámite y requisitos

El Gráfico 4 resume el tiempo y los trámites necesarios para conseguir la autorización de construcción de viviendas y comercios menores. Para esto, es necesario gestionar primero el Plano de Ubicación y Uso de Suelo (Dirección de Regulación Urbana) seguido de la Línea y Nivel (Dirección de Ordenamiento Territorial) con una demora aproximada de 40 y 35 días, respectivamente. Seguidamente, se presenta ante el Colegio de Arquitectos un Proyecto Arquitectónico que toma otros 15 días para ser visado. Al ser obras de menor envergadura es necesario un Proyecto Estructural sólo a nivel esquemático, que se presenta a la Sociedad de Ingenieros de Bolivia (SIB), llevando 10 días adicionales su revisión. A pesar de no ser un requisito exigido por la norma, los constructores solicitan un Nivel de Categorización Ambiental para demostrar el bajo impacto de sus obras, pudiendo este trámite realizarse en 10 días, tras la aprobación del Proyecto Arquitectónico. La aprobación final del proyecto de construcción y la obtención del PC que se solicita a la Dirección de Regulación Urbana (SITPLAN), toma 15 días adicionales, llevando este proceso aproximadamente 115 días, poco más de 5 meses (calendario).

El gráfico N° 5 indica el trámite necesario para gestionar un PC para edificios de tipo multifamiliar con una superficie de 1,583 m2 y que, de acuerdo con norma, generan impacto ambiental. Para este caso se tiene una categorización tipo 5 del Código de Urbanismo y Obras y de nivel ambiental 3 según el Decreto Supremo 3856.

Para obras de mayor porte como esta, se requiere la aprobación inicial de un Anteproyecto Arquitectónico en el Colegio de Arquitectos (10 días) y luego de la Dirección de Regulación Urbana (SITPLAN) (15 días), previa obtención del Plano de Ubicación y Uso de Suelo (40 días) y la aprobación de la Línea y Nivel (35 días). Una vez aprobado el anteproyecto, se presenta el Proyecto Arquitectónico para su revisión final en el Colegio de Arquitectos tomando un estimado de 5 días adicionales. A partir de este punto, tres son los trámites que pueden realizarse simultáneamente, el Proyecto Estructural que valida la Sociedad de Ingenieros (25 días), el Proyecto de Factibilidad Arbórea que se tramita en la Dirección de Gestión y Control Ambiental (SITPLAN) (60 días) y el Nivel de Categorización Ambiental que lo otorga la Secretaría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente de la Gobernación (SDSMA) (10 días). De estos, el Proyecto Estructural (que incluye el hidrosanitario, eléctrico y de gas) permite gestionar un Plan de Contingencia ante la Secretaría Municipal de Seguridad Ciudadana y Abastecimiento (SSCA) (60 días). 

El trámite final para completar el legajo técnico es la aprobación por parte de la SDSMA de la Gobernación (28 días), del Programa de Prevención y Mitigación (PPM) y el Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental (PASA). Cuando el compendio técnico y ambiental están concluidos, el último paso es la aprobación y emisión del Permiso o Licencia de Construcción por parte de la Dirección de Regulación Urbana para lo cual esta entidad dispone de hasta 30 días. Así, para obras de mediana envergadura el tiempo estándar de aprobación de un PC es de hasta 248 días. 

2.3. Costo

Los costos monetarios de la obtención del permiso de construcción pueden dividirse en 3: Aranceles, Costo – Tiempo y Costos de Transporte. 

2.3.1. Aranceles

Así, por ejemplo, la mayoría de los requisitos para la obtención del PC están sujetos a tarifas variables que fluctúan según tipo de obra y metraje de construcción. Las tasas más altas son las de, el costo de verificación para Proyectos Arquitectónicos varía entre Bs. 16.7 mil para pequeñas viviendas (152 m2) y Bs. 272.8 mil para obras privadas mayores (7,472 m2), mientras que para Proyectos Hidrosanitarios lo hace entre Bs.4

mil y 49.7 mil. Les sigue en magnitud la revisión del Proyecto Estructural por parte de la SIB, con montos que fluctúan entre Bs. 852.2 y Bs. 2.8 mil. El Plan de Contingencia y la aprobación final del Proyecto de construcción en la Dirección de Regulación Urbana son los siguientes requisitos de importancia en costo. Mientras el primero varía entre Bs. 6.4 mil y Bs. 26.2 mil (sólo aplica a construcciones mayores), el segundo va desde Bs. 547.7 hasta Bs. 27.6 mil. Los costos para trámites ambientales (PPM-PASA) fluctúan entre Bs. 3 mil y Bs. 7 mil, significativamente más bajos que los anteriores. El Proyecto Eléctrico, a pesar de necesitar también una verificación técnica, es mucho más barato que el arquitectónico, hidrosanitario o estructural y su costo varía entre Bs. 97.4 y Bs. 1,586.9. Por último, otros aranceles menores incluyen el trámite de Plano de Ubicación y Uso de Suelo (Bs. 82.5), la Línea y Nivel (Bs. 140 a Bs. 560), proyecto de Instalación de Gas (Bs. 516.7 a Bs. 550) la tasa de admisión de trámite del PC (Bs. 360), Categorización Ambiental (Bs. 500) y Factibilidad Arbórea (Bs. 420).

2.3.2. Transporte

Los costos de transporte son los costos asociados al desplazamiento geográfico de quien realiza el trámite para obtener el PC debido a la dispersión geográfica que existe entre las distintas dependencias municipales que son necesarias visitar. Para obtener el PC se hace necesario visitar 6 distintas dependencias. El costo total aproximado2 invertido en transporte para un trámite de PC para inmuebles pequeños alcanza los Bs. 320 y para obras mayores llega a Bs. 510.

2.3.3. Costo – Tiempo

Para aproximar el valor monetario al tiempo in-

2 El costo de transporte es la agregación del valor de un taxi desde el centro de la ciudad hasta cada dependencia municipal o departamental, considerando viajes de ida y vuelta, es decir, al menos para iniciar y luego recoger un trámite a su conclusión. No se considera el costo adicional provocado por observaciones y rechazos al trámite.

vertido en la obtención de un PC, el criterio seguido fue estimar el costo de oportunidad diario de un capital que se desea invertir en una construcción. Para ello se tomó una tasa de interés media cobrada en el sistema financiero igual al 8%, destinada a la construcción de una vivienda de 150 m2 y con un costo aproximado de obra terminada de 500 US$/m2. Así, para el financiamiento de US$ 75 mil y aplicando una tasa del 8%, el costo diario de retraso en la obtención de un PC pudiera valorarse en Bs. 114.

2.3.4 Costos totales

En este apartado se resumen los costos totales para distintos tipos de vivienda:

  • • Vivienda 152m2 (gráfico n°): Los costos totales para la obtención del permiso de construcción para una vivienda de 152m2 ascienden a un total de 37614,96 Bs. de los cuales, 13157,26 Bs. (35%) corresponden al costo – tiempo3, 640 Bs (2%) corresponde a los costos de transporte y 23817,7 Bs. (63%) corresponde a los aranceles.
  • Comercio 312m2 (gráfico n°): Los costos totales para la obtención del permiso de construcción para una vivienda de 312m2 ascienden a un total de 50875,35 Bs. de los cuales el 13157,26 Bs. (26%) corresponden al costo – tiempo, 640 (1%) corresponde a los costos de transporte y 13157,26 Bs. (26%) corresponde al pago de aranceles.
  • • Edificio Multifamiliar 1583m2 (gráfico n°9): Los costos totales para la obtención del permiso de construcción para una vivienda de 1583m2 ascienden a un total de 179164,83 Bs., de los cuales el 149770,91 (83,6%) corresponde a aranceles, 1020 (0,6%) corresponde a los costos de transporte y 28373,92 Bs. (15,8%) corresponde al costo – tiempo.

3 El costo – tiempo es el costo que más vinculación tiene con la complejidad regulatoria para obtener los permisos de construcción.

Para finalizar esta sección, se debe mencionar el último estadio histórico del sector el cual será desarrollado en el siguiente punto: Nuevo rol del Estado en el sector.

3. NuevoRoldelEstado: Ley General de Telecomunicaciones

Con la Nacionalización de ENTEL S.A. el 1° de Mayo del 2008 inicia el período en el que el Estado toma un rol de mayor incidencia en el sector debido a que se lo considera transversal en orden al cambio de la matriz productiva del país.

Posteriormente, el 8 de Agosto del 2011 se decreta la Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación la cual se explicará a continuación.

  1. LeyN°164 de Telecomunicaciones

Siguiendo el estudio elaborado en Populi (2011), se pueden esquematizar el contenido de la Ley en 3 áreas i) Principios, ii) Diferenciación fijo y móvil y iii) Larga distancia nacional.

En cuanto a los principios de la ley, si bien es importante que se tengan en cuenta los criterios sociales de equidad, los cuales pueden ser compartidos por gran parte de la población, no debe olvidarse el concepto económico de la eficiencia ya que los servicios de telecomunicaciones son escasos y, por tanto, tienen un costo.

Así, al momento de definir “Asequibilidad” en función a los “Precios Asequibles”, – en la mencionada Ley – se deja en manos de una autoridad la definición de cuánto representa un “Precio Asequible”, fomentando la discrecionalidad de la norma que podría ser influida por “criterios personales”, “criterios políticos” hasta “intereses económicos” al momento de su reglamentación.6

Por otro lado, la Ley todavía sigue diferenciando entre telefonía fija y telefonía móvil. La justificación de esta normativa estaba en que la telefonía fija, dado el estado de la tecnología, era un monopolio natural, es decir, ninguna otra empresa podía ofrecer el servicio una vez que existiese alguna otra en el mercado, por tanto, no existiría competencia. Regulando, entonces, en base a alguna regla de fijación de precios, el Estado protege a los consumidores de la empresa monopólica.

Pero, dada la aparición en el mercado de la telefonía móvil, es decir, telefonía ‘celular’, el monopolio natural deja de existir por cuanto nuevas empresas pueden ofrecer un servicio que satisface la misma necesidad y, por tanto, estimular la competencia en precios.

Sin embargo, para los que dudan todavía que la tecnología celular sea un bien sustituto de la telefonía fija, Galetovic (2008) plantea el ‘test cándido’7 para demostrar que el celular es un buen sustituto de la telefonía fija.

El ‘test cándido’ es simplemente ver qué debería haber pasado con la demanda por teléfonos fijos dados algunos cambios en los determinantes de dicha demanda.

Así, La evolución del tráfico fijo-fijo desde 2000 es inconsistente con la tesis de que la telefonía fija no tiene sustitutos. En efecto, entre 2000 y 2008 el PIB real aumentó 35%. Al mismo tiempo, las tarifas de telefonía fija cayeron a lo menos 10%. Sin embargo, entre 2000 y 2008, el número de líneas fijas aumentó apenas 25% y el tráfico fijo-fijo se mantuvo constante (minutos) con una clara tendencia a la baja. A menos que se crea que las llamadas fijo-fijas son un bien inferior, la caída del tráfico es inexplicable si no existieran sustitutos.8

7Galetovic, A. (2008), ‘Por qué hay que liberalizar las tarifas de telefonía fija’, CEP, N° 298 pp. 4-6.

8 Populi (2011), ‘Telecomunicaciones: Un camino empedrado de buenas intenciones.’, N° 120, pp. 3-4.

A esto se debe añadir que el PIB per cápita en términos de capacidad de compra ha seguido su tendencia ascendente, además de que el número de empresas registradas ha aumentado en los últimos años. Sin embargo, ninguno de estos cambios ha incrementado significativamente la cantidad demanda de teléfonos fijos. Esto se observa en el Gráfico N°4. Se puede, por tanto, concluir que la telefonía celular sí opera en el mismo mercado de la telefonía fija y serían bienes sustitutos por lo cual, la diferenciación que hace la ley entre ambas, para regular la telefonía fija, sólo reduce la competencia entre estas empresas no dejando que compitan en igualdad de condiciones con sus pares de telefonía móvil.

Este argumento, además, podría verse reforzado (o tal vez es contrario) por el Art. 61, 1 en el que se prohíbe las prácticas anticompetitivas como “…, el establecimiento de limitaciones, control o repartición de mercado…”

  1. MonopolioyPortabilidadNumérica

La PN consiste en la capacidad que tiene el usuario de servicios de telecomunicaciones de conservar su número telefónico en caso de decidir cambiar de operador, servicio o área geográfica.

Así, asociados a la PN existen distintos tipos de beneficios para el usuario final. Los dos más importantes son, la reducción en el precio de los servicios de telefonía, por la vía de aumentos en el grado de competencia   en   el   mercado   y, el segundo, -un corolario del anterior- es que empresas que antes no podían ingresar al mercado debido a la imposibilidad de competir con las ya establecidas, con la PN pueden atraer clientes de otras telefonías incrementando aún más la competencia en el sector.

Enríquez y Corral (2009) lo expresan de la siguiente manera: “La implementación de Portabilidad Numérica busca la promoción de la competencia en el mercado de las telecomunicaciones facilitando al usuariofinalla libre elección del proveedor de servicio; contribuir al

Por último la ley todavía sigue diferenciando en entre llamadas nacionales y de Larga Distancia Nacional (LDN). Dado que ya se eliminó esta diferenciación en lo referido a telefonía móvil (entre celulares), ¿no sería igual de beneficioso quitar esta regulación para teléfonos fijos? Se debe notar que, ya que celulares y fijos operar en el mismo mercado, esto favorecería directamente a las empresas de telefonía móvil, en desmedro de las que ofrecen fijos.desarrollo de la competencia de los servicios; y, ofrecer un mecanismo idóneo para que empresas operadoras ingresantes puedan ganar mercado de abonados. En tal sentido se produce una utilización eficiente de la numeración y se genera nuevos servicios.